WACANA peninjauan ulang sistem pemilu dalam rancangan Pokok-Pokok Haluan Negara (PPHN) patut mendapat perhatian serius. Bukan karena gagasan mengevaluasi sistem pemilu merupakan sesuatu yang tabu, melainkan karena perubahan desain pemilu dapat mengubah cara kekuasaan politik dibentuk, partai bekerja, kandidat dipilih, hingga bagaimana rakyat diwakili di parlemen.
Ketua MPR Ahmad Muzani menegaskan peninjauan sistem pemilu yang masuk dalam kajian PPHN tidak dimaksudkan untuk mengatur mekanisme teknis pemilu. Menurutnya, gagasan itu antara lain diarahkan agar demokrasi lebih efektif, efisien dan tidak menjadi beban pembiayaan negara.
Dalam kajian rancangan substansi PPHN, peninjauan sistem penyelenggaraan pemilu dikaitkan dengan upaya membuka ruang lebih besar bagi keterpilihan kader yang kompeten dan berintegritas sekaligus membatasi politik berbiaya tinggi. Kajian tersebut juga menyinggung perlunya partai politik yang mandiri, transparan, akuntabel serta mampu menjalankan fungsi pendidikan dan rekrutmen politik.
Persoalannya, jangan sampai narasi efisiensi berubah menjadi pembenaran untuk menyederhanakan demokrasi.Pemilu memang mahal. Penyelenggaraan pemilu membutuhkan anggaran besar, aparatur, logistik, teknologi, pengawasan dan proses administratif yang kompleks. Tetapi menjadikan biaya sebagai ukuran utama keberhasilan demokrasi merupakan cara pandang yang terlalu sempit.
Baca juga: Pemilu yang Bikin Pilu
Dalam teori politik komparatif, pemilu bukan sekadar mekanisme memilih pejabat publik. Sistem pemilu merupakan salah satu institusi terpenting yang menentukan bagaimana suara masyarakat diterjemahkan menjadi kursi politik, bagaimana partai berkompetisi, bagaimana kandidat berkampanye dan pada akhirnya siapa yang memperoleh kekuasaan. International IDEA bahkan menyebut pilihan sistem pemilu sebagai salah satu keputusan institusional paling penting dalam sebuah demokrasi.
Karena itu, pertanyaan yang seharusnya diajukan bukan sekadar bagaimana membuat pemilu lebih murah?Pertanyaan yang jauh lebih mendasar adalah: Mengapa politik Indonesia menjadi mahal? Di sinilah reformasi sistem politik seharusnya dimulai.
Sistem pemilu bukan sekadar soal surat suara
Arend Lijphart, salah satu ilmuwan politik terkemuka dalam studi demokrasi komparatif, membedakan model demokrasi mayoritarian dan konsensus. Salah satu pembeda pentingnya adalah sistem pemilu.
Sistem mayoritarian cenderung menggunakan mekanisme distrik tunggal dengan prinsip pemenang mengambil kursi, sedangkan demokrasi konsensus lebih dekat dengan sistem proporsional yang berupaya menerjemahkan proporsi suara ke dalam proporsi kursi.
Tidak ada sistem yang sempurna.
Sistem proporsional memiliki keunggulan dalam representasi karena memungkinkan kelompok politik yang memperoleh dukungan signifikan mendapatkan kursi. Sistem ini juga cenderung memberikan ruang lebih besar bagi keberagaman politik.
Namun konsekuensinya juga ada. Sistem proporsional dapat menghasilkan fragmentasi partai dan hubungan yang tidak selalu kuat antara wakil dengan wilayah pemilihnya. ACE Electoral Knowledge Network mencatat bahwa proporsional daftar dapat meningkatkan representasi kelompok dan keragaman politik, tetapi juga memiliki kelemahan dalam hubungan langsung antara wakil dan konstituen geografis tertentu.
Dengan kata lain, setiap sistem merupakan pilihan atas trade-off tertentu.
Baca juga: Rakyat Susah, Parpol Kenyang; Rp 29,3 Miliar Melayang
Memperbesar representasi bisa berimplikasi terhadap fragmentasi. Memperkuat partai bisa mengurangi ruang pemilih menentukan kandidat secara langsung. Memperbesar pilihan kandidat bisa meningkatkan kompetisi personal dan biaya kampanye.
Karena itu, mengubah sistem pemilu dengan alasan tunggal untuk mengurangi biaya politik berpotensi menghasilkan persoalan baru.
Terbuka versus tertutup bukan pertarungan hitam-putih
Perdebatan mengenai sistem proporsional terbuka dan tertutup selama ini sering disederhanakan menjadi pertarungan antara “pemilih berkuasa” dan “partai berkuasa”. Padahal persoalannya jauh lebih kompleks.
Dalam sistem proporsional tertutup, pemilih pada dasarnya memilih partai, sementara kursi yang diperoleh partai diisi berdasarkan daftar kandidat yang ditentukan partai. Sebaliknya, dalam sistem proporsional terbuka, pemilih dapat memberikan preferensi kepada kandidat dalam daftar partai.
Sistem terbuka memberi pemilih pengaruh lebih besar terhadap siapa yang duduk di parlemen. Tetapi konsekuensinya adalah kompetisi tidak hanya terjadi antarpartai, melainkan juga di antara kandidat dalam partai yang sama.
Di sinilah biaya politik dapat meningkat.
Kandidat harus membangun basis pemilih sendiri, memperluas jaringan, melakukan kampanye dan mempertahankan popularitas. Kajian International IDEA mengenai proporsional terbuka juga menunjukkan bahwa sistem ini memiliki konsekuensi yang tidak sederhana dan menghasilkan berbagai dampak yang perlu dievaluasi sesuai konteks masing-masing negara.
Sebaliknya, sistem tertutup dapat memperkuat posisi organisasi partai dan mengurangi kompetisi antarcalon dalam satu partai.
Tetapi ada risiko lain.
Jika mekanisme rekrutmen partai tidak demokratis, sistem tertutup justru dapat memperbesar kekuasaan elite partai dalam menentukan siapa yang menjadi anggota parlemen.
Maka persoalannya bukan sekadar terbuka atau tertutup.
Persoalannya adalah: siapa yang mengendalikan proses rekrutmen politik?
Jika elite partai terlalu dominan, sistem tertutup bermasalah.
Jika kandidat terlalu bergantung pada modal pribadi dan jaringan patronase, sistem terbuka juga bermasalah.
Indonesia bukan satu-satunya negara dengan persoalan ini
Indonesia merupakan negara dengan sistem pemerintahan presidensial dan sistem multipartai. Dalam pemilihan legislatif, Indonesia menggunakan sistem proporsional dengan daftar terbuka.
Model semacam ini bukan fenomena yang sepenuhnya unik.
Brasil merupakan salah satu contoh paling relevan. Negara tersebut juga menganut sistem presidensial dan menggunakan proporsional daftar terbuka untuk pemilihan anggota kamar rendah parlemen.
Studi akademik mengenai Brasil menunjukkan bahwa sistem proporsional terbuka berinteraksi dengan presidensialisme, federalisme, personalisme dan klientelisme. Kombinasi tersebut berkontribusi terhadap fragmentasi dan lemahnya institusionalisasi partai.Perbandingan ini penting bagi Indonesia.
Sebab persoalan politik mahal tidak otomatis dapat diselesaikan dengan mengganti sistem pemilu. Sistem pemilu berinteraksi dengan sistem kepartaian, struktur sosial, pola pembiayaan politik dan perilaku elite.
Bahkan dalam kasus Indonesia, penelitian Nathan Allen dalam The Oxford Handbook of Electoral Systems menunjukkan bahwa perubahan aturan pemilu memang berusaha membatasi partai kecil dan mengubah kekuasaan elite partai, tetapi reformasi kelembagaan memiliki keterbatasan dalam membentuk sistem kepartaian secara keseluruhan.
Kajian Thomas Pepinsky juga menunjukkan karakter demokrasi Indonesia berupa presidensialisme koalisional, dominasi presiden dan partai yang relatif lemah secara programatik berkaitan dengan kombinasi sistem presidensial dan proporsional dengan magnitude daerah pemilihan yang tinggi.
Artinya, sistem pemilu tidak bekerja sendirian. Ia bekerja di dalam ekosistem politik.
Jangan mengira mengganti formula otomatis mengubah perilaku elite
Arend Lijphart dalam kajiannya mengenai electoral engineering mengingatkan bahwa hubungan antara sistem pemilu dan perubahan sistem kepartaian tidak sesederhana yang sering dibayangkan. Sistem pemilu memiliki pengaruh kuat terhadap tingkat proporsionalitas, tetapi kemampuannya membentuk sistem kepartaian jauh lebih terbatas dan bergantung pada konteks kelembagaan lainnya.
Ini merupakan pelajaran penting bagi Indonesia.Jika sumber utama politik berbiaya tinggi adalah politik uang, patronase, lemahnya demokrasi internal partai, pembiayaan kampanye yang tidak transparan dan ketergantungan kandidat terhadap pemodal, maka mengganti sistem pemilu tanpa memperbaiki faktor tersebut hanya akan memindahkan masalah.
Bahkan bisa menciptakan masalah baru.Karena itu, pemilu murah tidak identik dengan demokrasi berkualitas.
ACE Electoral Knowledge Network secara tegas mengingatkan bahwa sistem yang paling sederhana dan murah belum tentu merupakan pilihan terbaik. Sistem pemilu yang buruk dapat menjadi “false economy” karena dampaknya terhadap keseluruhan sistem politik dan stabilitas demokrasi justru jauh lebih mahal. Yang mahal sebenarnya bukan pemilunya.
Di sinilah perdebatan PPHN seharusnya diarahkan. Yang harus dicari bukan sekadar cara memangkas anggaran pemilu, tetapi bagaimana menurunkan biaya politik tanpa menurunkan kualitas demokrasi.
Keduanya berbeda.Anggaran penyelenggaraan pemilu adalah biaya administratif negara.
Sedangkan biaya politik adalah sumber daya yang dikeluarkan kandidat, partai, kelompok kepentingan dan pemodal untuk mendapatkan atau mempertahankan kekuasaan.
Keduanya tidak bisa dicampuradukkan.International IDEA menyebut uang dalam politik sebagai salah satu ancaman besar terhadap demokrasi dan menekankan pentingnya regulasi pembiayaan partai serta kampanye yang transparan dan dapat dipertanggungjawabkan.
Karena itu, reformasi politik seharusnya dimulai dari beberapa persoalan mendasar.
Pertama, pembiayaan politik harus dibenahi. Dana kampanye dan pendanaan partai harus transparan, dapat diaudit dan memiliki mekanisme pengawasan yang efektif.
Kedua, demokrasi internal partai harus diperkuat. Rekrutmen calon legislatif maupun kepala daerah tidak boleh menjadi arena transaksi antara elite partai dan kandidat bermodal besar.
Ketiga, politik uang harus ditangani sebagai persoalan struktural, bukan hanya pelanggaran individual pada hari pemungutan suara.Keempat, sistem pemilu serentak perlu dievaluasi secara objektif dengan melihat beban pemilih, kompleksitas penyelenggaraan, beban penyelenggara, kualitas representasi dan efektivitas pemerintahan.
Kelima, desain daerah pemilihan dan magnitude kursi harus dievaluasi karena ukuran daerah pemilihan ikut memengaruhi kompetisi kandidat, fragmentasi partai dan hubungan antara wakil dengan pemilih.
Keenam, lembaga pengawas harus diperkuat. Pemilu yang anggarannya lebih kecil tetapi dipenuhi politik uang, manipulasi dan pelanggaran justru menghasilkan demokrasi yang jauh lebih mahal.
Ketujuh, representasi daerah harus tetap dijaga. Efisiensi tidak boleh menjadi alasan untuk membangun sistem politik yang semakin tersentralisasi.
PPHN jangan menjadi pintu belakang perubahan arsitektur politik
MPR sendiri telah menegaskan bahwa PPHN tidak dimaksudkan untuk mengatur teknis pemilu seperti pilihan sistem terbuka atau tertutup. Hal-hal teknis tersebut tetap berada pada ranah undang-undang.Penegasan ini penting.
Sebab PPHN merupakan instrumen strategis. Jika rumusan mengenai demokrasi dibuat terlalu detail, ia berpotensi masuk ke wilayah desain kelembagaan yang semestinya dibahas melalui proses legislasi terbuka dan partisipatif.
Apalagi perubahan sistem pemilu bukan sekadar perubahan teknis.Ia adalah perubahan terhadap aturan permainan kekuasaan.
International IDEA menempatkan desain sistem pemilu, pembentukan daerah pemilihan, hak memilih dan dipilih, badan penyelenggara, pembiayaan kampanye, pemungutan suara hingga mekanisme pengaduan sebagai bagian yang saling berkaitan dalam kerangka hukum pemilu.
Karena itu, perubahan satu bagian tidak boleh dilakukan dengan mengabaikan bagian lainnya.Jika sistem proporsional terbuka hendak diganti, misalnya, harus dijelaskan problem apa yang hendak diselesaikan.
Jika sistem tertutup dianggap lebih murah, harus dijelaskan bagaimana mencegah dominasi elite partai.Jika jumlah partai hendak disederhanakan, harus dijelaskan bagaimana memastikan kelompok minoritas dan kepentingan daerah tetap memperoleh representasi.
Jika pemilu hendak dibuat lebih sederhana, harus dijelaskan apakah penyederhanaan itu mengurangi beban administratif atau justru mengurangi pilihan politik rakyat.
Semua pertanyaan itu membutuhkan riset, bukan sekadar asumsi politik.
Belajar dari negara lain, bukan menyalin sistemnya
Pengalaman negara lain juga menunjukkan bahwa tidak ada satu sistem pemilu yang dapat begitu saja dipindahkan ke Indonesia. Brasil dapat menjadi bahan pembelajaran karena sama-sama menggabungkan presidensialisme dengan proporsional terbuka. Tetapi pengalaman Brasil juga memperlihatkan bahwa sistem tersebut dapat berinteraksi dengan fragmentasi partai, personalisme dan klientelisme.
Chile memberikan pelajaran berbeda. Sejarah negara tersebut menunjukkan perubahan menuju sistem proporsional dipengaruhi oleh kebutuhan partai mengatasi persoalan koordinasi strategis. Studi Ricardo Gamboa dan Mauricio Morales menunjukkan bahwa pilihan sistem pemilu merupakan hasil interaksi kepentingan partai dan kondisi politik, bukan sekadar persoalan teknis.
Pelajaran utamanya jelas:Sistem pemilu harus dirancang sesuai problem politik negara yang bersangkutan.Bukan dipilih karena terlihat lebih murah.Bukan pula karena dianggap lebih sederhana.
Demokrasi yang efisien bukan demokrasi yang miskin representasiIndonesia memang membutuhkan demokrasi yang lebih efisien.Tetapi efisiensi demokrasi tidak boleh diukur hanya dari berapa rupiah anggaran yang dapat dipangkas.
Demokrasi yang efisien adalah demokrasi yang mampu menghasilkan representasi berkualitas, pemerintahan efektif, partai politik yang sehat, kompetisi yang adil dan mekanisme pertanggungjawaban kekuasaan yang kuat.
Karena itu, PPHN dapat menjadi momentum penting untuk memperbaiki demokrasi Indonesia. Tetapi koreksi harus berbasis data, riset akademik, evaluasi empiris dan partisipasi publik.Jangan sampai kata efisiensi berubah menjadi kata lain untuk mengurangi pilihan rakyat.
Jangan sampai keinginan menekan biaya politik justru berujung pada penguatan elite partai.Jangan sampai keinginan menyederhanakan pemilu malah menyederhanakan representasi.
Dan jangan sampai PPHN menjadi pintu belakang untuk mengubah arsitektur politik Indonesia tanpa perdebatan publik yang memadai.Yang harus dipangkas adalah politik uang, pembiayaan gelap, patronase, oligarki dan pemborosan administratif.Bukan hak rakyat untuk memilih.
Sebab ukuran keberhasilan reformasi sistem pemilu bukanlah berapa besar anggaran yang berhasil dihemat. Ukuran sebenarnya adalah apakah setelah sistem itu diubah rakyat memperoleh wakil yang lebih berkualitas, partai yang lebih demokratis, pemerintahan yang lebih efektif dan kekuasaan yang lebih akuntabel.
Jika jawabannya belum jelas, jangan buru-buru mengubah sistem. Sebab demokrasi yang mahal masih bisa diperbaiki. Tetapi, demokrasi yang kehilangan kualitas representasinya akan jauh lebih mahal untuk dipulihkan.[]
Penulis adalah akademisi dan pengamat kebijakan publik
